تصريف الأعمال: عندما الاستثناء يستحيل قاعدةً...

زيـاد بـارود*أعدّت هذه الدراسة لصالح المركز اللبناني للدراسات (LCPS) الذي نشرها، وتعيد "النهار" نشرها تعميما للفائدة في ظل تصريف الأعمال.اعتدنا في السنوات الأخيرة على حكومات تصريف الأعمال التي أصبحت حالة متكرّرة وأكثر شيوعًا من أي وقت سابق. في الماضي، وتحديدا بين عامي 1989 و2005، كان متوسط الفترة التي يستغرقها تشكيل حكومة جديدة ستة أيّام، في حين ارتفعت هذه الفترة بين عامي 2005 و2016 إلى 100 يوم ، حتّى أنّها وصلت إلى سنة كاملة في الآونة الأخيرة، وذلك مرتين: فحكومة تمّام سلام (2014) استغرقت فترة تشكيلها 315 يومًا، في حين ترأّس حسّان دياب حكومة تصريف أعمال لفترة دامت أكثر من عام (من آب 2020 حتى أيلول 2021). تفسيرات عدّة حاولت معالجة مفهوم صلاحيات حكومات تصريف الأعمال، أحد أبرز مواضيع الصراع السياسي اللبناني. ولأنّ مسلسل الأزمات الاقتصادية والمالية الضاغطة في لبنان طرح، وبقوّة، مسألة هامش صلاحيات حكومة تصريف الأعمال (لا سيما تلك برئاسة د. حسّان دياب) يهدف ملخص السياسة هذا إلى توضيح الصلاحيات التي ينيطها الدستور والاجتهاد والفقه القانوني والنقاش الأكاديمي بحكومات تصريف الأعمال، كما ويحرص على توضيح ما يمكن أن يتوقّعه المواطنون منها، خصوصا وقد دخلنا منذ 22/5/2022 (بدء ولاية المجلس النيابي الجديد) مرحلة تصريف أعمال جديدة لحكومة الرئيس نجيب ميقاتي. ينص الدستور اللبناني في المادة 64، الفقرة 2 منه على الآتي: "لا تمارس الحكومة صلاحيّاتها قبل نيلها الثقة ولا بعد استقالتها أو اعتبارها مستقيلة إلا بالمعنى الضيق لتصريف الأعمال"، دون أن يعطي تفاصيل إضافية حول المقصود تحديدًا من عبارة "المعنى الضيّق" التي تشكّل كيفية فهمها سببًا رئيسيًّا لاختلاف الآراء. أمّا مفهوم "تصريف الأعمال" فهو منقول من الفقه والاجتهاد الفرنسي، حيث يشير دستور الجمهورية الثالثة إلى « expédier les affaires courantes » (أو "تصريف الأعمال" باللغة العربية). في التعديلات التي طرأت على الدستور عام 1990 بناءً على اتّفاق الطائف، استخدمت عبارة "المعنى الضيّق لتصريف الأعمال" (المادة 64، الفقرة 2 من الدستور اللبناني)، من دون توضيحات إضافيةحول تعريفها،حدودها أو نطاقها. ولكن حتى قبل التعديل الدستوري في العام 1990، وعلى الرغم من غياب هذه العبارة في نص الدستور سابقا، كانت صلاحيات حكومة تصريف الأعمال دومًا موضع جدل (راجع، مثلا: راشد / الدولة اللبنانية، 1969، أدناه). يتناول هذا الموجز تحليلاً ينطلق من حكومة تصريف الأعمال برئاسة حسّان دياب، كنموذج، بغية محاولة تحديد الإصلاحات الضرورية لصالح أداء حكومات تصريف الأعمال المستقبلية. والهدف منه هو توضيح تلك الصلاحيات عبر إزالة الالتباس الذي يحيط بالحدود القانونية التي تمنع هذه الحكومات من اتخاذ القرارات الطارئة أو الضروريّة حفاظُاً على الأمن أو حرصًا على تعزيز الخدمات العامة أو الالتزام بالمهل الدستورية أو القانونية الأخرى. الإطار القانوني "لتصريف الأعمال العادية" المولجة بها حكومة تصريف الأعمال .من المبادئ المهمّة في الاجتهاد الدستوري وجوب ضمان استمرارية جميع الإدارات والمرافق العامة، إذ لا يجوز لاستقالة حكومة معيّنة أن تشلّ الحياة السياسيّة والمؤسسّاتية والاقتصادية والاجتماعيّة. لهذه الغاية، يجب أن تبقى أية حكومة، مستقيلة أو بحكم المستقيلة، تمارس حدّاً أدنى من السلطة، لكي تتمكن من تصريف "الأعمال العادية" للدولة ("expédition des affaires courantes" ) لحين تشكيل حكومة جديدة. وفقًا لقرار صادر عن مجلس شورى الدولة الفرنسي في العام 1966 (‘Conseil D'Etat Francais - 22 Avril 1966 - Federation Nationale Des Syndicats De Police’)، تعتبر "الأعمال العادية" تلك الأعمال التي لا تعرّض الحكومة بكاملها أو الوزير المعني وحده لأية مسؤولية سياسية. ولأن الحكومة تستمد شرعيّتها نظرياً من الشعب عبر نيلها الثقة من المجلس النيابي، لا تتمتّع حكومة تصريف الأعمال بالتفويض وليس لديها، تاليا،الصلاحية الدستورية لإتخاذ "قرارات سياسيّة". وفي حين أنّ القرارات السياسية تلزم الدولة، على سبيل المثال، بتعديلات تنظيميّة دائمة وجوهرية أو بالتزامات دولية، فإن "الأعمال العادية" تعني – بمعناها الدستوري العام- تلك المسائل التي لا يمكن تأجيلها أو التي لا يمكن أن تبقى عالقة لحين تشكيل حكومة جديدة. وقد استند القضاء اللبناني في قراراته مراراً إلى الاجتهاد الإداري الفرنسي في التعريف حرفيًّا عن "الأعمال العادية"، بحيث ميّز، اختصاراً، بين الفئات الثلاث التالية:• الأعمال العادية بطبيعتها: وهي القرارات اليومية الروتينيّة التي تعدّها المراجع الوزارية المختصة...