تعليق على القرار الدستوري رقم 1/2020 المتعلق بالطعن بقانون موازنة 2020

قبل الدخول في مضمون التعليق أود أن أتوقف أمام نقطة مفصلية وجوهرية،متعلقة بمخالفة دستورية شكلية شابت نشر قانون الموازنة موضوع الطعن، وذلك من خلال ما يعرف بالفقه الدستوري،بالمخالفة الشكلية،والتي تنحصر بمسألة نشر القانون في الجريدة الرسمية دون إصداره بتوقيع رئيس الجمهورية،حيث كنت أتوقع من المجلس الحالي أن يعود عن إجتهاد نظيره السابق، الذي تجاوز هذه النقطة الجوهرية،عندما نُشِرَ قانون الإيجارات من دون توقيع الرئيس سليمان في حينه. إذ نرى أنها مخالفة دستورية متكررة يجب وضع حد لها لأنها تتصل بإحدى الصلاحيات الدستورية التي أوكلها الدستور للرئيس دون غيره،ولا يجوز وفقاً لِما سنشرحه أدناه،التسليم بمقولة أن الرئيس تخلى عن تلك الصلاحية وبالتالي يتوجب نشر القانون وفق نص المادة 57 من الدستور.ونتخطى مضمون المادتين 51 و56 من الدستور!

الصلاحيات الدستورية ليست بصلاحيات شخصية بل هي حق دستوري لا يمكن التنازل عنه،كما هي الحال مع الحصانة النيابية التي لا يمكن للنائب أن يتخلى عنها بقرار شخصي منه،بل تُنزع الحصانة وفق الآليات المحددة في الدستور.وعليه نُبدي رأينا وفق التالي:

بداية عند الإلتباس بتفسير معنى لأي كلمة،يجب العودة الى القاموس الذي يُحدِّد ذاك المعنى، ولأن كلمتي الإصدار ( Promulgation ) وبالتالي النشر ( Publication) الواردتين في الدستور اللبناني،مصدرهما فرنسي ومقتبسين عن القانون الدستوري،وعليه لا بُدَّ من تفسيرهما وفق القاموس الدستوري،الذي حدّدهما بالتالي:

“Promulgation:par un acte de promulgation,le chef de l’Etat:

- atteste l’existence de la loi.

-en ordonne la publication et le respect par les autorités publiques.

La promulgation concerne la loi..elle précède la publication (l’entrée en vigueure de la loi) dont elle est alors distincte matériellement et juridiquement.”

(Olivier Duhamel/Yves Meny:Dictionnaire constitutionnel PUF p836)

هنا تجدر الإشارة الى أن مفهوم الاصدار والنشر قد تم التطرق اليه من قبل الفقه الفرنسي منذ دستور الجمهورية الثالثة – الأب الروحي لدستورنا الحالي – حيث ورد الشرح بهذا الخصوص في أهم مرجع برلماني عالج الأصول الواجب إتباعها من قبل السلطات الدستورية وفق التالي:

Eugène Pierre;Traité de droit politique – Editions Loysel 1989”p:560s

(du droit et du délai de promulgation)

يقول ما حرفيته أنه ما قبل صدور القانون الدستوري عام 1871 كان العرف يقضي بأنه في حال لم يصدر رئيس الجمهورية القانون،كان يتولى ذلك رئيس الجمعية الوطنية،لكن بعد إعادة تدعيم الجمهورية تغيرت الأمور وفق التالي:

A défaut de promulgation par le président de la République dans les délais determinés,il y était pourvu par le Président de l’Assembleé nationale. “Depuis le rétablissement de la République,le droit de promulgation,resserré dans d’étroites limites,est un devoir plutôt qu’un droit…(art 2 de la loi constitutionnelle du 31/8/1871) se bornait à dire(Le président de la République promulgue les lois dès qu’elles lui sont transmises par le président de l’Assembleé nationale.)

Par conséquent,la promulgation des lois voteés par les deux Chambres est obligatoire;elle constitue,pour le Président de la République un devoir qu’il est tenu de remplir.

تأكيداً على أهمية الإصدار والنشر من الناحية الدستورية،من أنها صلاحية خاصة برئيس الجمهورية، أستقر الفقه الفرنسي على هذه القاعدة،ودعمها لاحقاً المجلس الدستوري الفرنسي،فقد جاء في إحدى حيثيات قرار له،الذي أبطل مادة قانونية في قانون عضوي (يتعلق بالقوانين المالية الفرنسية) لمخالفتها أصول الإصدار والتي وردت في القانون العضوي تاريخ 1/8/2001 المتعلق بتعديل لقواعد قوانين المالية:

“art 33 alinéa 1:(Aucune loi,aucun decret ayant une incidence financière pour l’Etat ne peut être publié sans une annexe financière précisant ses conséquences au titre de l’année d’entrée en vigueur et de l’année suivante”

جاءت الحيثية 64 من القرار 448 تاريخ 25/7/2001،لتبطل هذه الفقرة وفق التعليل التالي:

“considérant qu’en instituant une formalité préalable à la publication des lois,ces dispositions sont contraires au principe,résultant notamment de l’article 10 de la constitution,selon lequel la promulgation de la loi par le président de la République vaut ordre à toutes les autorités et à tous les services compétents de la publier sans délai.”

;Art.premier;Sont declarés contraires à la constitution

Le premier alinéa de l’article 33.

"ما ترجمته: [حيث أنه من خلال إقرار آلية مسبقة تتعلق بنشر القوانين،إن ذلك يُعد مخالفاً للمبدأ الوارد في المادة 10 من الدستور،التي من خلالها يأتي إصدار القانون من رئيس الجمهورية بمثابة "أمر" الى كل السلطات والى الادارات المعنية لنشره دون تأخير]."وعليه قرَّرَ المجلس الدستوري الفرنسي إبطال الفقرة الأولى من المادة 33 لمخالفتها الدستور!

للتوضيح أكثر،نقول ان ذاك القانون العضوي بعد تصديقه من المجلس الدستوري كان رئيس الجمهورية سيصدقه وينشره،لكنه رغم ذلك رفض المجلس الدستوري،خلق قاعدة دستورية تخالف نص المادة 10 من الدستور الفرنسي،ولذا أبطل هذا النص رغم أنه كان سينشر بعد تصديق الرئيس،وبذلك يكون قراره جاء متوافقاً مع ضرورة التقيد بالصلاحيات الدستورية الموكولة لمختلف السلطات الدستورية على أساس أنها سلطات مقيدة وليست أستنسابية لأي منها ( Compétence liée) ولهذا لا يمكن لرئيس الجمهورية أن يوقع على قانون يؤسس لشروط مالية مستقبلية،حيث هذه الصلاحية غير واردة في مضمون المادة 10 من الدستور.

فعلى هذا الأساس نعتبر أن نشر قانون الموازنة لعام 2020 يشوبه عيب دستوري شكلي لا يمكن السكوت عنه، لجهة مخالفته النص الصريح الوارد في المادة 51 والمادة 56 من الدستور اللبناني،ويقتضي تصحيحه في أول فرصة تتاح للمجلس الدستوري،للتأكيد على أنه من الواجب الدستوري الملقى على رئيس الجمهورية هو إصدار القانون وطلب نشره،وبالتالي يمكنه بعد ذلك،الطعن بدستوريته وفق المادة 19 من الدستور،ويترك الأمر للمجلس الدستوري أن يُقرَّر الموقف النهائي من دستورية القانون،واضعاً أياه بعهدة من أولاهم الدستور صلاحية البت بتلك المسائل.

أولاً التعليق على مضمون القرار:

من الواضح أن المجلس الدستوري بقراره هذا،قد أكد على صلاحيته المتفق عليها في الإجتهاد الدستوري،بان مجرد الطعن بأي مادة يطرح القانون برمته تحت مجهر رقابته،عملاً بمبدأ Ultra-petita ولا يتقيد بمطالب الجهة الطاعنة،والتي حصرت في هذا الطعن بعدم دستورية الفقرة 2 من المادة 22 من الموازنة العامة التي مدَّدت مهلة العمل بمضمون المادة 96 من قانون موازنة 2019.

لقد أصاب المجلس الدستوري في قراره رد الطعن،وبالتالي أصاب أيضاً بإبطال حرف R من مضمون المادة من موازنة 2020،لكن كنت أتمنى لو سلك القرار منحى آخر لجهة التعليل لا سيما فيما يتعلق برد الطعن الذي ورد في لائحة الجهة الطاعنة،وذلك وفق التالي:

[أ] فيما يتعلق بدستورية المادة 96 من موازنة 2019 الممددة بموجب الفقرة 2 من المادة 22

-وحيث أن الفقرة المطعون بها تقوم على تمديد المهلة القانونية للعمل بأحكام المادة 96 من موازنة 2019 والتي لم يطرأ أي تعديل عليها عما ورد في تلك الموازنة.

-وحيث أن هذه المادة (ذات النص) قد سبق ولم يُبطلها هذا المجلس في معرض الطعن السابق،مما يعني أنه قرَّرَ يومها عدم مخالفتها للدستور،أي أنها أصبحت تتمتع بالحجية الدستورية.

-وحيث ان قرارات المجلس الدستوري وفق المادة 52 من نظامه الداخلي"القانون 243/2000.تتمتع بقوة القضية المحكوم بها،وهي ملزمة لجميع السلطات العامة.

-وحيث أن المجلس الدستوري الفرنسي قد سبق له أن أبدى موقفه من خلال طعن طُرِحَ أمامه لجهة عدم النظر بدستورية نص سبق وعرض عليه( قراره رقم 373 تاريخ 9/4/1996) إذ قرر التالي:

“il n’y a pas lieu de procéder à un examen de la constitutionnalité des dispositions de la loi organique soumise à l’examen du Conseil constitutionnel ayant une rédaction ou un contenu identique à ceux des dispositions déclarées conformes à la constitution par les décisions precitées”

(Voire Guillaume Drago;Contentieux constitutionnel francais PUF 2è éd 2006 P598)

هذا الموقف المتعلق بأن المجلس الدستوري لا يعيد النظر بما سبق له وأبداه في قرارات سابقة،كان قد أتخذه في معرض قرار سابق له – قبل ثلاثة عقود تقريباً – هو القرار الصادر بتاريخ 16/1/1962 رقم L 18 المتعلق ( Loi d’orientation Agricole) والذي ورد في كتاب القرارات الكبرى للمجلس الدستوري الفرنسي بعنوان واضح – القرار رقم 12- هو

“Autorité de chose jugée des décisions du Conseil constitutionnel”

يرجى مراجعة:”Jacques Meunier;le pouvoir du C.C -L.G.D.J 1994 “

وذلك من خلال دراسة تتعلق بهذا الخصوص ص.ص.320-331 تؤكد على قوة قرارات المجلس الدستوري،وعدم البحث مرة ثانية بمضمون أي نص سبق وطرح أمامه.

هذا الموقف الإجتهادي لم يتزحزح عنه المجلس الدستوري الفرنسي،إذ عاد ليؤكد عليه مرة أخرى من خلال إجتهاد حديث )2013) ، واضعاً حداً نهائياً للمراجعات أمامه فيما يعرف بـ ( Q.P.C) بعد التعديل الأخير للدستور الفرنسي،الذي سمح بالسؤال المسبق لدستورية القوانين، وذلك فيما يتعلق بالطعون المتعلقة بقوانين سبق له ونظر بدستوريتها إذ قرّرَ:

“Considérant que l’autorité qui s’attache aux décisions du C.C fait obstacle à ce qu’il soit de nouveau saisi……..”

(Déc-349 Q.P.C – 18/10/2013- Allianz Iard)

وعليه يقتضي رد الطعن بدستورية المادة 96 موضوع الطعن الحالي.كونه سبق ومنحها هذا المجلس حجتها الدستورية.( Brevet de constitutionnalité)

[ب] بالنسبة الى تمديد مهلة العمل بالمادة 96 الآنفة الذكر.

-حيث ان تمديد المهل هي من الصلاحيات الموكولة للمجلس النيابي يُعملها ساعة يشاء لتأمين المصلحة العامة.

-وحيث أن المجلس الدستوري لا رقابة له على السلطة الأستنسابية للمشرع.

-وحيث أن تمديد المهل لا علاقة له بأي نص دستوري،ولا يوجد مخالفة دستورية عند إقرار المشرع لأي تمديد طالما لا يمس بجوهر المبادىء الدستورية.

عليه يقتضي رد الطعن بشأن تمديد المهلة كونه لا مخالفة دستورية في هذا الشأن.

[ج] بالنسبة لإبطال البند 8 من المادة 25 من القانون "حذف R" منها:

-حيث ان إيراد حرف R في المادة 25 يخالف قرار هذا المجلس رقم 23/2019 تاريخ 12/9/2019.

-وحيث أن قرارات المجلس الدستوري تتمتع بقوة القضية المحكوم بها،وملزمة لكل السلطات.

لذلك يقتضي إبطال هذه المادة جزئياً وبالتالي حذف الحرف R منها للمخالفة الواضحة لقرار المجلس الدستوري.

برأينا كان من الأفضل أن يأتي الرد بهذا الشكل،ليكون رسالة للمستقبل لمنع أي طعن في مادة سبق للمجلس الدستوري وردت في معرض طعن أمامه ولم يُبطلها،مما يعني أنها تتمتع بالحجية الدستورية،والأختصار يكون مقصوداً في بعض الأحيان،لوضع النقاط على الحروف بالنسبة للسلطات التي لها حق الطعن أمام المجلس الدستوري،ولنا في إجتهاد حديث للمجلس الدستوري الفرنسي خير مثال،إذ جاء قراره رقم 469 تاريخ 26/3/2003.[ القرارات الكبرى رقم 49] برد الطعن بثلاث حيثيات لا غير – كون ذاك الطعن كان يتعلق بدستورية قانون تعديل دستوري،حيث كان قد سبق لذلك المجلس أن رد طعون مماثلة في الأعوام 1961/1992/1999/ - وعليه كانت رسالة حاسمة،ولم يتقدم أي طعن بقانون تعديل الدستور الفرنسي الذي حصل لاحقاً عام 2008.

****نكتفي بهذا التعليق المؤيد للقرار، لننتقل الى التعليق على المخالفة التي وردت في متن القرار والمتعلقة بوجوب إبطال قانون الموازنة بسبب عدم التقيد بنص المادة 87 من الدستور "عدم تقديم قطع الحساب قبل نشر الموازنة" ومسألة عدم التقيد بمفهوم "فرسان الموازنة".

أولاً:فرادة نص المادة 87 مقارنة مع الدساتير المعاصرة لتاريخ وضعها:

بداية لا بًدَّ من أن ننطلق لمناقشة دور المجلس الدستوري،حيال تكرار موقفه من مضمون المادة 87 التي في كل مرة يؤسس على مخالفتها – عدم قطع الحساب – طعن بدستورية الموازنة،وقد سبق للمجلس أن تجاوز هذه المخالفة في قراره السابق،بحجة الظروف الأستثنائية التي يعيشها لبنان – ولا يزال – وقرر عدم إبطال الموازنة السابقة لهذه المخالفة.

لا بد من القول ان المجلس الدستوري الفرنسي قد وضع تحديداً واضحاً وعاماً لصلاحيته،في غياب النص الواضح والصريح في الدستور الفرنسي حول أي طعن مطروح أمامه، من خلال قرار قديم هوالتالي:

“Le C.C. est un organe régulateur de l’activité des pouvoirs publics”

(Dec-20/62 le 26/11/1962)

تأسيساً على هذا الدور الواضح فيما خص رقابة القاضي الدستوري على صلاحيات السلطات الدستورية،لا بُدَّ لنا من الغوص في الغاية من إدراج هذا النص في دستور 1926 "يجب أن تعرض حسابات السنة الماضية على المجلس ليوافق عليها قبل نشر الموازنة...".

البحث عن نص مماثل في الدساتير المقارنة،لم يُظهر لنا وجود مثيل له [الوجوبية] حتى في الدساتير التي نهل منها المشرع الدستوري اللبناني عام 1926 عند وضع الدستور اللبناني،وهي كما يُجمع الفقه الدستوري على انها دساتير كل من (فرنسا/بلجيكا/مصر).وبالتالي يكون وضع النص يومها كان بمثابة منح السلطة التشريعية،دور ولو فرعي لجهة رقابته على صرف الموازنة المنصرمة، بأنتظار إيجاد ديوان المحاسبة،لأنه عندما نحلل دستور 1926 - يتضح لنا قبل تعديل 1990- مدى فوقية السلطة التنفيذية على التشريعية يومها،ولذا وصّفَ بعض الفقه دستور 1926 بأنه شبه ملكي كونه مُتأثر بدستورين ملكيين في حينه البلجيكي والمصري.

كما ان متابعة التدقيق،تؤكد على ان المشرع الدستوري اللبناني،اعطى بصورة غير مباشرة دوراً اساسياً لديون المحاسبة،عندما اشار في صلب المادة 87 الى وضع قانون له لاحقاً،وذلك لِما استنتجه المشرع الدستوري من دور اساسي لهذا الديوان في هذا المجال،كما هو كان معمولاً به في دستوري فرنسا وبلجيكا يومها.

هذا الديوان الذي يعرف الجميع مدى قدرته الرقابية الحالية – قبل تكليفه بقطع حسابات السنوات العشر التي صرفت خلالها الأموال العامة من دون موازنة – من خلال هيكليته التي هي قاصرة عن أداء دوره المرتقب كرقيب على صحة صرف الأموال العامة – وها هو قرار قرار مجلس الوزراء بتاريخ 24/4/2020 بالموافقة على تكليف مجلس الخدمة المدنية إجراء مباراة لتعيين مراقبين ومدققي حسابات في ملاك ديوان المحاسبة – وبالتالي يكون عدم تقديم قطع الحساب للمجلس النيابي،سببه عدم قدرة ديوان المحاسبة على تقديم المطلوب.وهنا تطرح الإشكالية التالية:"هل يقتضي ذلك وقف نشر أي موازنة لحين تقديم قطع الحساب؟"

ثانياً: عدم نص الدستور صراحة على بطلان نشر الموازنة الجديدة عند تخلف شرط قطع الحساب للسنة الماضية:

ان عدم تقديم قطع الحساب،وفق الأسباب اعلاه، يؤكد بأنه لا يوجد سوء نية من قبل السلطة التنفيذية في تأخير تقديم ما هو مطلوب لجهة قطع الحساب،وبالتالي لايمكن إعتبارها تُخالف الدستور لكي يأخذ القاضي الدستوري موقفه بإبطال قانون الموازنة الجديد،إذ عليه ومن خلال دوره "كمعدِّل" لأنشطة السلطات العامة،أن يوائم بين مبدأ استمرارية عمل المرافق العامة،الذي أصبح يُنظر اليه كمبدأ عام دستوري،وفق ما هو مستقر عليه الإجتهاد الدستوري في فرنسا وفي لبنان، ومخالفة نص المادة 87 المتعلق بقطع الحساب،وعلى المجلس الدستوري المفاضلة بما يخدم استمرارية عمل السلطات من خلال عدم إبطال الموازنة. خاصة بغياب أي نص واضح في الدستور،حول عدم نشر الموازنة الجديدة في معرض مخالفة وجوبية المادة 87،لأن المشرع الدستوري عندما يوزع الصلاحيات على السلطات الدستورية،لا يتركها دون ضوابط ،عندما تقتضي الحاجة الى ذلك،بل يضع محددات لها،في الحالات المفصلية وذلك عند التخلف عن الغايات التي يجب تحقيقها من خلال تلك الصلاحيات الحصرية، سيما منها ما يعتبر مفصلي وأساسي بحيث جاء الدستور ليقيدها وعدم تركها مطلقة،ولنا مثال من الدستور اللبناني وفق التالي:

(1)المادة 31: كل اجتماع يعقده المجلس في غير المواعيد القانونية يعد باطلاً حكماً ....

(2)المادة 55: ... يصدر رئيس الجمهورية مرسوم الحل....وفي حال عدم إجراء الانتخابات ضمن المهلة المنصوص عنها في الماد 25 من الدستور،يعتبر مرسوم الحل باطلاً وكأنه لم يكن.....

(3)المادة 73:....يلتئم المجلس بناء على دعوة من رئيسه لإنتخاب الرئيس الجديد واذا لم يدع المجلس لهذا الغرض فإنه يجتمع حكماً في اليوم العاشر الذي يسبق أجل انتهاء ولاية الرئيس.

هذه أمثلة على صلاحيات أوكلها الدستور للسلطتين التشريعية (م31 و73) وللسلطة التنفيذية برأسيها (م55 ) "رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء". حيث لا جدال من انها صلاحيات حصرية،لكن المشرع الدستوري قرّرَ صراحة – خلافاً لمبدأ المجلس النيابي سيد نفسه – بأن إجتماعه خارج المهل الدستورية هو باطل. كما إن المادة 73 جاءت لتحد من إطلاقية حصر دعوة إجتماع المجلس النيابي برئيس المجلس،وذلك عند الدعوة لإنتخاب رئيس جديد،وفي حال تخلّفه عن الدعوة وفق صلاحياته، فالمجلس يُدعى للإلتئام بقوة الدستور.وكذلك الأمر في المادة 55، جاء الدستور ليحد من السلطة التنفيذية في مسألة الاستنسابية لحل المجلس النيابي.ليعتبرها باطلة –(أي ان الدستور عطَّلَ بقرار منه الصلاحية الدستورية بحل المجلس النيابي) - عندما لا تقوم السلطة التنفيذية بإجراء الانتخابات وفق ما ينص عليه الدستور!

تأسيساً على ما ورد أعلاه وبغياب نص دستوري قطعي يتصدى لنتائج عدم تقديم قطع الحساب،وفي ظل السلطة الأستنسابية للمجلس النيابي في إعمال صلاحياته التي خصّه بها الدستور – الاطلاع والموافقة على قطع حساب الموازنة المنصرمة قبل نشر الموازنة – لا يمكن للمجلس الدستوري أن يقوم بإبطال الموازنة الجديدة،وبالتالي تعطيل الدورة المالية للدولة وما يترتب عنها من محاذير مالية وإقتصادية،وذلك في غياب النص الدستوري الصريح في هذا المجال،إعمالاً منه لمبدأ دستوري واضح،ألآ وهو إستمرارية عمل المرافق العامة الدستورية والإدارية.أضف الى كل ذلك ان الظرف الأستثنائي الذي تعيشه الدولة اللبنانية لم يتغير،كما أن ديوان المحاسبة في وضعه الحالي غير قادر على تقديم قطع الحساب. حيث ان دور المجلس النيابي من مسألة الاطلاع على قطع الحساب،يتمحور حول المساءلة السياسية للحكومة عن تنفيذ الموازنة،لأن المحاسبة الجزائية تطلق من قبل ديوان المحاسبة بوجه كل المخالفين بتنفيذ الموازنة،بدءاً من المدير العام وصولاً لأصغر موظف في الإدارة.

تأسيساً على هذا الشرح الذي يؤكد عدم وجود أي رابط بين قطع الحساب وإقرار الموازنة الجديدة،التي من خلالها تدور عجلة الدولة المالية من جباية وصرف عن السنة القادمة،أي إستمرارية عمل المؤسسات،التي يسهر المجلس الدستوري على حسن سيرها وفق الدستور.

ثالثاً مفهوم الموازنة ومفهوم فرسان الموازنة:

(أ) بالنسبة لمفهوم الموازنة: الموازنة هي صك تشريعي يجاز بموجبه صرف الأموال وجبايتها للسنة القادمة،أي أنها توضع للمستقبل ولا علاقة لها بما مضى،وفق التعريف التالي:

“Traditionnellement,le budget était l’acte unique par lequel le Parlement prévoyait et autorisait l’ensemble des recettes et dépenses nouvelles de l’Etat”.

(Olivier Duhamel – Yves Meny:Dictionnaire constitut… PUF 1992 P 93)

بغض النظر عن ان الموازنة في فرنسا تصدر بطريقة مختلفة عما هو معتمد في لبنان،لكن المبادىء الأساسية تبقى على حالها بالنسبة الى الأصول الواجب التقيد بها عند إقرار الموازنة.

لكن من الواضح ان فرنسا ما قبل دستور الجمهورية الخامسة كانت تعتمد نفس المبادىء التي تحكم إصدار الموازنة،حيث يتضح بأن نص المادة 87 من دستورنا لم تكن واردة طبقاً لنص دستور الجمهورية الثالثة،بل جاءت متطابقة لنص قانون صدر عام 1895 كما سنبين لاحقاً.

من اللافت أيضاً ان المشرع الدستوري اللبناني بقي غافلاً عن تعديل هذه المادة بالرغم من إقرار قانون إنشاء "ديوان المحاسبة العمومية" الذي يقوم على عاتقه التدقيق في صرف الموازنة،مرحلياً وبصورة نهائية.

ربما البعض لا يعول على ما يقوم به ديوان المحاسبة من دور أساسي في ضبط الموازنة وفعالية رقابته،حيث نرى ان القانون الفرنسي يعطيه أهمية قصوى وقد تبلورت من خلال إبطال المجلس الدستوري مادة في القانون الأساسي المتعلق بالقوانين المالية [المذكور أعلاه] حيث أبطل الفقرة الأولى من المادة 58 من ذاك القانون[بموجب قراره رقم448 تاريخ 25/7/2001]،لمخالفتها الدستور،كونها تمس بأستقلالية ديوان المحاسبة "كسلطة قضائية مستقلة"عندما فرضت تلك المادة على ديوان المحاسبة تقديم نسخة عن مشروع تقريره الرقابي على الموازنة قبل تصديقه الى كل من رئيسي ومقرري لجنتي المال في المجلسين،حيث أعطاهما ذاك النص مهلة 15 يوماً لإبداء رأيهما،وحتى لطلب التحقيقات بشأن مسودة القرار النهائي، بشكل يؤسس الى رقابة من السلطة التشريعية على السلطة القضائية المستقلة.حيث جاء النص كالتالي:

‘Art 58 –al 1:Avant d’arrêter son programme de contrôles,la Cour des comptes en transmet le projet aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l’Assemblée nationale et du Senat chargées des finances.Ceux-ci disposent de quinze jours pour formuler leur avis ainsi les demandes d'enquête mentionnées au 2'.

وقد جاءت الحيثية وفق التالي:

“Considérant,qu’il résulte des dispositions de l’article 64 de la constitution en ce qui concerne la juridiction administrative,….que l’indépendance des juridictions est garantie ainsi que le caractère spécifique de leurs fonctions.

Considérant qu’en vertu du code des juridictions financières,la Cour des comptes est une juridiction administrative … la constitution garantit son indépendance par rapport au pouvoir législatif et au pouvoir exécutif…et les conditions prévues par l’alinea 1 de l’art 58 sont de nature à porter atteinte a son indépendance;

Qu’il s’ensuit que le premier alinea n’est pas conforme à la constitution.”

[لطفا مراجعة الحيثيات 104 -108 من القرار 448 رقمه 48 في القرارات الكبرى للمجلس].

تطرقنا الى هذا الإجتهاد لنؤكد على ان مسألة قطع الحساب في الدستور والقانون الفرنسيين هما على عاتق ديوان المحاسبة [الفقرة 2 من المادة 47 من الدستور الحالي]،وعليه لا يكون هناك أي ترابط بين الوجوبية الواردة في نص المادة 87 من الدستور،لجهة تقديم "قطع الحساب"،وبالتالي لا علاقة مالية بما تم صرفه في الموازنة السابقة مع أرقام الموازنة الجديدة،لكي نعول على عدم تقديم قطع الحساب،برد الموازنة. المشرع الدستوري – القديم ما زال على قدمه – اللبناني كان يهدف الى منح المجلس النيابي بغياب تأسيس "ديوان المحاسبة" سلطة رقابية غير مباشرة على تقيد الحكومة بتنفيذ الموازنة السابقة،حيث أنتفت هذه السلطة بوجود ديوان محاسبة مفروض عليه تقديم أرقامه الى المجلس النيابي،الذي يعمل على التصديق عليها،وله أن يطلب فتح أي تحقيق بخصوص تنفيذ الموازنة السابقة.

لن أطيل في الشرح،حيث الإجتهاد الفرنسي الحديث يؤكد على هذا الرأي،وعليه لا يوجد أي مانع دستوري – بغض النظر عن الواقع الحالي لديوان المحاسبة في لبنان – يحول دون الموافقة من قبل مجلس النواب على الموازنة الجديدة،وفي حال سلمنا بأنه هو صاحب الصلاحية بإقرار الموازنة،وطالما أن الدستور لم يفرض عليه أي إجراء دستوري،لمواجهة تلك الوجوبية،فهو له الحرية بالإقرار وعدم عرقلة إصدار الموازنة،رد الموازنة قد يخفي رغبة دفينة لدى السلطة التنفيذية،لكي يُتاح لها الصرف وفق القاعدة الأثني عشرية على هواها دون رقيب أو حسيب!!

على كل ولأجل توثيق أسانيد هذا التعليق نحتكم في هذا المجال الى ما ورد في كتاب Eugène Pierre الشهير بعنوان”Traité de droit politique – tome 1 “ من الصفحة 571 حتى 624 في القسم الثالث من كتابه Des finances publiques. ربما لكون هذا الكتاب قد شمل كل الصلاحيات - [بما فيها المالية] - ما بين السلطة التشريعية الفرنسية والسلطة التنفيذية في ظل الجمهورية الثالثة وكل التعديلات الدستورية التي حصلت ما قبل إعتماد دستور الجمهورية الرابعة.

من الواضح أنه ومن خلال الخمسين صفحة التي تناول بها الكاتب،وبالتفصيل الدقيق،كيفية إقرار الموازنة من قبل المشرع الفرنسي،وتضمينه الكتاب مقتطفات من النقاش حول الموازنة داخل المجلسين [بصفته كان يشغل الأمين العام للجمعية الوطنية ما يزيد عن 40 عاماً – توفى في 7 تموز 1925]حيث لم نجد أي إشارة الى أن السلطة التشريعية قد عمدت الى إلغاء أي مشروع موازنة بسبب عدم تقديم قطع الحساب لمجلسي الشيوخ والنواب.حيث أن المسألة منوطة بديوان المحاسبة الذي عليه ان يتولى مسألة التدقيق في حسابات السنة المنصرمة،وقد ورد في الكتاب الأساليب المطبقة في بلجيكا والسويد وانكلترة فيما يتعلق بمسألة تدقيق حسابات الموازنة،حيث هناك شبه تطابق في آليات التدقيق،والتي نستنتج منها أنه ليس هناك ما يمنع من إصدار الموازنة الجديدة قبل إقرار قطع الحساب.

ولكي لا نتخم دراستنا بما ورد من شرح في هذا المجال،نقتطف بعض ما ورد في هذا الكتاب على الشكل التالي:

“page 612(préparation et présentation des lois de finances)

L’état de situation des dépenses engagées au 31 decembre de l’année expirée doit être distribué aux chambres en même temps que le projet de loi de finances.”art.52 Loi 28/12/1895”.

“page 616 op.cit.(contrôle financier des Assemblées politiques)

A la fin de chaque année,le ministre des finances propose au Président de la République la nomination d’une commission composée de neuf membres choisis dans le sein du Senat et de la chambre des députés,du conseil d’Etat et de la Cour des comptes,laquelle est chargée d’arrêter le journal et le grand livre de la comptabilité générale des finances au 31 decembre…..Avant le 1er mai de l’année qui suit la clôture de l’excercice expiré,la Cour des comptes remet au ministre des finances la déclaration générale de conformité relative a cet excercice ,pour qu’elle soit imprimée et distribuée au Senat et a la chambre des députés…… (p617…le compte général de l’administration des finances….de chaque année doit être publié pendant le premier trimestre de l’année suivante…”

ومن دون التوسع أكثر يتبين لنا أنه لم يكن هناك من وقائع تؤكد على أن عدم تأخير تقديم قطع الحساب من شأنه الحؤول دستورياً دون إصدار الموازنة الجديدة، والتي وفق الأسطر الأخيرة من الفقرة أعلاه، ينشر التدقيق في الفصل الأول من السنة اللاحقة – أي لا مانع دستوري من نشر الموازنة الجديدة قبل قطع حساب الموازنة القديمة - حيث يأخذنا الكتاب (ص 618 – 619 الى ما هو مطبق في بلدان مجاورة لفرنسا:

بلجيكا: المادة 115 من دستورها حددت تشكيلة ديوان المحاسبة ودوره في التدقيق لجهة صرف الموازنة عن العام الفائت، ويرفع تقريره وفق التالي:

“Le compte général de l’Etat est soumis aux Chambres avec les observations de la Cour des compte”.

انكلترة: مجلس العموم يسمي في بداية كل دورة لجنة من 11 عضو مهمتها التدقيق في صرف موازنة السنة المنصرمة ومطابقتها على البنود التي وافق عليها المجلس،ويمكنها أن تدعو أي كان للمثول أمامها،وتقدم تقريرها النهائي الى مجلس العموم.

السويد: اعطى الدستور السويدي الحق للجنة المال في Riksdag بالتدقيق بكل آليات صرف الموازنة،لمطابقتها وفق الأرقام المصدق عليها من قبل مجلس النواب،وفي حال إكتشافها أي خلل في الصرف أو زيادة عما هو محدد،حيث يجب عليها التالي:

“Le comité denonce aux Chambres le fonctionnaire qui a contresigné l’ordonnancement”.

خلاصة هذا الشرح أعلاه،يؤكد لنا أن التدقيق في صرف الموازنة السابقة هو مستقل تماماً عن إقرار الموازنة الجديدة،وإن ما ورد في دستورنا حول وجوبية تقديم قطع الحساب قبل نشر الموازنة الجديدة، لا يعتبر عائقاً دستورياً يحول دون نشر الموازنة الجديدة، حيث لم ينص الدستور صراحة على عدم إقرار الموازنة،من قبل من هو مخول دستورياً بذلك (مجلس النواب) عند عدم التقيد بتلك الوجوبية،أضف الى ذلك أي خلل في صرف الموازنة السابقة يترتب عنه محاسبة من أخلَّ بذلك،ولا ترابط مع الموازنة الجديدة. وقد يكون الخلل قد حصل في ظل حكومة سابقة،ولا علاقة للحكومة الجديدة التي أعدت الموازنة للسنة القادمة.فكيف يستقيم الرأي الذي يقول بوجوب قطع الحساب قبل إقرار الموازنة الجديدة،وإلاّ عند عدم تحقق القطع،نكون أمام مخالفة دستورية!!

(2): مفهوم "فرسان الموازنة".

لكي نوضح معنى هذا التعبير علينا العودة الى التحديد الوارد في القاموس الدستوري،لكي يُبنى على الشيء مقتضاه،وخير ما نستعين به هو القاموس التالي:

(Olivier Duhamel – Yves Meny:Dictionnaire constitutionnel PUF 1992)

“Cavalier Budgétaire:On appelle (cavalier); INSERT INTO articles (articleId, timestamp, date, title, teaser, slug, status, primaryCategory, description, authorId, sourceId, url, lastUpdate, hasImage, contents, summary) VALUES en droit parlementaire,une disposition abusivement incorporée dans une loi ou elle n’a pas sa place.Ainsi,une disposition sans rapport avec le budget mais figurant dans la loi de finances est dénommée (cavalier budgétaire); INSERT INTO articles (articleId, timestamp, date, title, teaser, slug, status, primaryCategory, description, authorId, sourceId, url, lastUpdate, hasImage, contents, summary) VALUES et sera,en principe,censuré par le Conseil Constitionnel.

Symétriquement une disposition relevant de la loi de finances,mais insérée dans une autre loi,est un(cavalier législatif) et risque la même sanction”. /0p cité p 116/

إضافة الى هذا التعريف المُجمع عليه في الفقه والإجتهاد في فرنسا،نرى أن المجلس الدستوري الفرنسي متمسك منذ قراره (رقم 51 تاريخ 27/12/1973) حيث أكد ان القوانين المالية:

“Ne peuvent contenir que des dispositions de nature financière”

ولذلك لم يتردد المجلس الدستوري الفرنسي من إبطال كل المواد من فئة "فرسان الموازنة"،حيث مجمع على أن قوانين المالية – الموازنة – ممكن أن تتضمن الأمور التالية:

-Aux ressources et aux charges de l’Etat

-à l’organisation de l’information et du contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques.

-aux responsabilités pécuniaires des agents des services publics.

-à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature.

-aux créations et transformations d’emplois.

Tout article qui n’entre pas dans le cadre de cette énumération constitue nécessairement un ‘cavalier budgétaire’,ou selon les termes utilisés par le C.C une “disposition étrangère à l’objet des lois de finances” et peut,dès lors être frappé d’inconstitutionnalité.

Le C.C. accepte que figurent dans une loi de finances les dispositions qui, sans être des ressources ou des charges de l’Etat, ont cependant une incidence sur le montant de ces ressources ou de ces charges.

(L.Favoreu/L.Philip;Les grandes décisions du C.C. 13 ème éd 2005 p804 – 805 notes concernant la DC 351-29/12/1994.”lois des finances)

بعد هذا الشرح، نؤكد بأن المادة 96 القديمة - وبغض النظر عن حصانتها من خلال القرار السابق – لا تعتبر من فرسان الموازنة،وبالتالي يكون المجلس الدستوري قد أصاب في قراره بهذا الخصوص.

ختام هذا التعليق،أود أن أوضح بأنني كتبته ليس من باب المجاملة،حيث أن تعليقي على قرار المجلس الدستوري المتعلق بنتيجة الطعن بوجه موازنة 2019 (نشر في مجلة "أصداء نقابية" العدد الأول 2019 الصادرة عن نقابة المحامين في طرابلس،كما نشر على صفحة مجلة كلية الحقوق في الجامعة اللبنانية) كان يتضمن نقداً دستورياً لبعض ما ورد من حيثيات في ذاك القرار،وعليه أتمنى أن تعطى قرارات المجلس الدستوري في لبنان حقّها من خلال المناقشات الموضوعية والدستورية،أسوة بما يحصل في فرنسا،حيث لا يمر أي قرار للمجلس الدستوري دون أن يتعرض لعشرات التعليقات من رجال الفقه الدستوري في فرنسا.